专家把脉“汶川答卷”:防灾减灾能力显著提升

澳门新葡亰网站注册,2018年是汶川地震十周年,北京师范大学地理科学学部教授史培军接受《四川日报》专访,为四川防灾减灾救灾开出新“药方”。

新华社成都5月12日电 题:灾难与进步——汶川大地震后十年四川应对“大灾”的足迹

中新社成都5月10日电 由中国国家减灾委员会专家委员会和四川省减灾委员会联合主办的第九届“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”10日在成都召开。会议期间,与会专家学者、政府官员围绕汶川地震灾区重建成绩、防灾减灾实践等展开研讨。

十年看变:防灾能力和发展能力同步提升综合减灾体制机制有了明显进步

新华社记者杨三军、胡旭、张海磊

澳门新葡亰网站注册 15月10日,第九届“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”在成都举行,来自中国各地的防灾减灾领域专家、学者和灾害管理人员200余人参加。论坛围绕汶川特大地震10年、防灾减灾救灾体制机制改革、科技应用与产业发展、科普宣传教育等话题展开了研讨。中新社记者 刘忠俊 摄

过去10年,四川经历了三场地震,汶川地震和芦山地震的恢复重建工作都顺利完成,九寨沟地震重建正在进行。可以明显感受到,四川对地震灾害、重特大灾害应对能力明显提高了,恢复重建的地震灾区防灾能力、灾害设防水平都在不断提高。三次地震灾害,四川也获得了三次发展机会,通过灾后重建,调整灾区的生产力布局,构建了新的产业体系,用创新驱动发展。

今天,是汶川大地震10周年的日子,也是我国第10个防灾减灾日。

“灾后重建绝不是简单的重复,汶川地震灾区近十年取得的成绩足以说明,通过构建重新发展的模式,可以实现更高水平的建设。”中国国家减灾委员会专家委员会副主任、北京师范大学常务副校长史培军表示,四川在恢复重建中除害兴利并举,将绿色发展理念贯穿其中,形成了一套成熟的应对灾害的制度体系和防灾减灾预案。

重建绝不是简单的重复。这是灾后重建很重要的一个思路,其本质是厘清发展与减灾的辩证关系,坚持除害和兴利并存,将防灾能力和发展能力同步提升。我们在灾后规划方案制定中就是按照这个思路来做的,把恢复重建看成是一次重新发展的机会,重新进行生产力、产业、人口布局。东汽重工业基地从汉旺镇搬出,彻底搬离地震断裂带,为产业可持续发展提供保障;以前居住在山顶的村民,调整到了安全的台地上,山区退耕还林,发展生态旅游,新的产业出现。

10年前,“5·12”汶川大地震突袭。10年间,四川又相继发生芦山地震、茂县山体高位垮塌、九寨沟地震等重大自然灾害。

十年来,四川汶川地震灾区经济社会实现跨越发展。据统计,2017年39个重灾县实现地区生产总值6827亿元,是震前的3.2倍;灾区城乡居民人均可支配收入分别达到30278元和14092元,是震前的2.8倍和3.7倍。

四川这10年取得的成绩足以说明,通过构建重新发展的模式,实现了更高起点的建设,得到了更高水平的发展。

在党和政府坚强领导下,在全国人民大力支援下,灾区广大干部群众夺取了一个又一个救灾斗争的胜利。

史培军指出,汶川地震灾区在重建时抓住了对口援建的机会,引进新的科学技术,将科学发展和恢复重建相整合,走出一条化危为机、崛起危难的科学发展之路。今后四川还应当加大减灾科技投入,进一步提升防灾减灾能力。

我们不主张大的和长距离的搬迁,而是就近重组重建。这一方案可以分三个层次来看。第一个层次是农村的布局调整,遵从就近原则,在原址附近、山体安全的地方选址重建,这种调整是局部的;第二个层次是县乡镇的重建,有组织地把工业生产集中起来,分布在更安全的地方;第三个层次是地市范围内的生产力布局调整。绵阳、德阳的山区布局了很多国防工业,借重建之机搬迁到工业园,与民用工业整合,促进了军民融合与新产业的发展。

灾后救援:应急力量“拧成一股绳”

中国国务院应急管理专家组组长闪淳昌说,汶川特大地震后,中国防灾减灾工作与时俱进,完成了从举国救灾到举国减灾的转变,完成了从应对单一灾种到综合减灾的转变,国际合作、应急资源统筹协调能力等也得到提高。

2008年,从年初的南方雪灾到汶川地震,我们经历了两次大灾。随后的十年间,综合减灾制度有了明显完善,包括灾前、灾中、灾后恢复重建等。随着制度的完善,应急预案从纸上谈兵变得越来越能指导实践。国家机构改革中新成立了应急管理部,进一步深化了综合减灾体制机制的完善。汶川地震发生后,由中央主导恢复重建工作;芦山地震,重建主体变成了四川,中央给钱,地方做事。地方在灾后重建上的能动作用更强,便于把产业结构调整和地方经济发展结合起来。这10年,四川和全国一样,综合减灾的体制、机制有了明显进步,尤其在中央和地方、各级政府涉灾部门之间的关系上有了很大的改进。每经历一次地震的考验,就有一次升华。

澳门新葡亰平台官网,“5·12”汶川大地震,给灾区群众生命财产造成巨大损失。一方有难、八方支援,各方救援力量书写了可歌可泣的动人篇章。

在中国人民大学教授郑功成看来,汶川灾后救援与重建创造了全方位、高速度、跨越式发展的中国奇迹,但也存在灾种分割与部门分割导致信息分割、社会力量缺乏有效协同等不足,而国家应急管理部的成立,将结束长期制约综合防灾减灾救灾的传统灾种分割管理格局。

综合减灾的法治建设仍然是一个短板。2007年国家出台了《突发事件应对法》,汶川地震后再也没有综合减灾相关的法律出台,这与我们当初的期待是有差距的。我们国家在法治减灾制度建设上还没有走出很好的一步,不能很好地规范各级部门、各类利益相关者的法律责任。

“灾难突发,首要的是最大限度抢救人的生命。”曾参与汶川地震救援的四川省安全生产应急救援指挥中心主任侯建明说,“与死神赛跑,快速、有序、高效是关键。”

“除了应急减灾救灾能力提升,监测预警体系和防灾减灾保障能力也得到全面提升。”中国工程院院士崔鹏建议,今后可以把流域作为一个整体,从灾害全过程入手,构建流域综合防灾减灾机制与模式,提高减灾效率。

法治减灾防灾需要进一步重视。法律可以有效规范各级政府、各类利益相关者的责任,哪些能做哪些不能做,哪些该谁做,一目了然,可以大大提升备灾、应急、恢复和重建的效率。国务院出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》,一共80条,对灾区恢复、重建起了重要的法治保障作用。10年后再看这个条例,都是很好的经验。我们希望能在这个基础上,有针对所有重特大灾害恢复重建的国家法规。《突发事件应对法》只是应对突发事件,还不能覆盖综合减灾、防灾减灾救灾的全过程。

去年8月8日,7.0级强震突袭九寨沟,6万多人身陷灾区。四川抗震救灾指挥部坚持生命至上、救人第一。边“地毯式”搜索被困和失踪者,边全力疏散滞留人员。

四川经验:除害兴利并举重建之路体现绿色发展理念

“21个小时,1万多辆车,6万多人的大转移,秩序井然。”四川阿坝藏族羌族自治州州委书记刘作明说。

纵观过去10年,在全国的防灾减灾救灾进程中,四川贡献了不少经验。首先,经过几次灾害的锻炼,四川形成了一套应对灾害的制度体系和成熟的防灾救灾预案。九寨沟地震发生后,四川在短短24小时,完成了6万人的转移,如果没有各方面的通力配合是不可能做到的,光是道路管制就不可能做到。恢复重建规划设计上,也有超前理念,能够很好地把除害兴利并举、绿色发展新发展理念,贯穿在恢复重建中,把恢复重建看作是发展机会。

四川省公路规划勘察设计研究院副院长蒋劲松,曾在汶川大地震后徒步前往映秀勘察交通受损情况,途中险象环生。

四川各级政府和群众的风险防控意识逐渐形成。在风险比较高的地方,奉行“生态行,我也行;生态衰,我也衰”的价值观,走上了尊重自然、保护自然的绿色发展新路。

“去年发生的茂县山体高位垮塌,我们很快就通过无人机实现垮塌体3D模型构建,为灾情研判和科学抢险提供了有力支撑。”蒋劲松说,应急技术装备今非昔比。

四川重建理念的创新对灾区发展也产生了深刻的影响。四川多山,无论是生态建设还是环境保护,都是国家绿色发展战略实施所覆盖的主要区域。四川的自然灾害多发区和生态建设、生态保护的区域高度重合。

汶川大地震后,四川建成了省市县乡四级综合减灾救灾应急指挥体系,应急力量“拧成一股绳”。同时,坚持以防为主、防灾救灾相结合,推动实施了425个防灾减灾项目。

我们提出除害兴利并举,实施绿色发展的新发展理念,具体来看就是将生态建设、环境保护和灾后恢复重建结合起来。

恢复重建:科学统筹灵活施策

一方面,通过打造绿水青山,发展金山银山。在灾后重建的规划中,摒弃大开发、大破坏,走尊重自然、保护自然的新发展模式。通过改变产业结构,坚持生态系统服务能力的市场化,打造全新的绿色产业。从都江堰到雅安,沿着川西的边缘这一带,都是地震灾区,通过生态恢复搞起了旅游业、养老服务业,找到了新的发展路子,为四川找到新发展的“药方”。

汶川大地震后,面对规模空前、难度空前的“世界性重建难题”,党中央、国务院果断作出启动对口支援机制、“一省帮一重灾县”的重大决策。

另一方面,生态恢复与建设降低了震后地质灾害的发生概率。恢复生态和生态建设就是修理地球,凡是生态和环境好的地方,地质灾害的发生与成害几率大大降低。应当把生态建设、修复、保护作为综合减灾的重大产业去抓,作为重大民生工程去抓。

援建省市纷纷提出把灾区作为自己的一个“特殊县”,着眼灾区的提升与发展,把规划作为科学重建的重要依据,“5+2”“白加黑”,与灾区干部群众携手奋战。

科技对防灾减灾的助力日益显现。汶川地震使用了过去在防灾减灾救灾领域已经成熟的技术,在整个灾区的恢复重建中,应用了大量的防灾减灾科技。10年来国家高度重视科技减灾工作,四川也投入很多,从汶川地震、芦山地震到九寨沟地震,在重特大自然灾害中,综合减灾科技发挥的作用越来越明显。比如通过科技手段实现快速损失评估,从10年前的60天,缩短到现在的2周。科技力量体现在防灾减灾救灾的各个方面,包括监测预警与备灾、应急救援、转移安置、恢复重建等。综合减灾科技有了明显提升。

震后三年,四川累计实施援建项目3668个,援建金额达784亿元,灾区住房条件和教育、卫生、交通等公共服务保障水平得到全面提升。

减灾取得巨大成效的同时,地质灾害还是时有发生,威胁百姓的生命财产安全。说明在防灾减灾方面,还有很多可提升的空间。比如:汶川地震后对灾区的灾害动态风险评估没有跟上。去年茂县发生高位滑坡灾害,发生滑坡的地方地势高、落差大、断裂带多、几乎无植被,是一个地质地震灾害高风险地区。地震灾区范围很大,后续影响短则20年,长则时间更长,必须要有清醒的认识,科学评价地震灾区的地质灾害风险。对于很多“露白脸”的山体,自然植被恢复和人工植被建设都很难的高风险区,必须积极避让主动搬迁。另外,我们的灾害设防水平仍然不均衡。这10年,灾区的灾害设防有了显著提升,但是四川总体对重特大灾害的设防,跟全国一样,没有明显的提升,这也是下一步需要努力的方向。

2013年,四川芦山县发生“4·20”强烈地震。在总结汶川重建经验基础上,结合芦山地震实际,中央授权四川探索一条“中央统筹指导、地方作为主体、群众广泛参与”的重建新路。

建言四川:做“灾害风险地图”提升总体设防能力

责任“催生”担当,地方主体责任凸显。一项项贴近实际的创新机制应运而生:出台农房重建强制性设防标准;异地设立“飞地园区”;开展省内对口援建……

灾害总体设防能力需要进一步提高。生态环境改善是其中最有效的措施。生态环境的总体质量好坏对震后防灾起至关重要的作用。我们在震后做了定点观测,凡是植被恢复好的地方,后期的崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害发生的频次就很低;凡是植被恢复差的,后期发生地质灾害的几率就高很多。建议四川在加强灾区生态恢复和建设的同时,兼顾非灾区的生态建设。对四川这个多灾省份来说,应当对总体设防能力提升进行研究,既包括提高建筑等物理设防能力,也包括提高人人参与的社会设防能力。

灾区群众的智慧也得到激发。房屋重建有群众代表组成的“自建委”;项目的效果评价有群众代表、人大代表等组成的“评议团”;重建完成后有“自管委”……三年后,四川交出了一份优秀“答卷”。

提高设防水平需要投入,但如果只有政府投入的话,显然不够,要发动全社会的力量,吸引社会资本投入综合减灾。灾害保险、灾害证券、巨灾彩票等金融手段都可以用到综合减灾中。许多地方已在探索社会资本参与综合减灾新模式,比如浙江防台风的保险产品,深圳的巨灾保险等。我们在这方面还有很大的提升空间,以保险为例,美国灾害投保比例达40%以上,我国还不到5%。

四川省社科院副院长郭晓鸣说,新机制在芦山地震、九寨沟地震等大灾的恢复重建中得到成功实践和落实,地方主体责任直通“最后一公里”,有效激发了灾区的内生动力,重建工作方向准、措施活、统筹快、效率高。

中央已经明确让社会力量在防灾减灾救灾中发挥更大的作用,四川将如何落地,是未来防灾减灾救灾路上的新课题。四川作为灾害多发、高发省份,未来仍有发生灾害的风险,要减灾首先就要了解灾害。四川应当抓紧制定防灾减灾救灾的总体规划,划定灾害区划,将高、中、低风险区分别划定,形成一份全省的“灾害风险地图”。在此基础上,重新调整生产力布局。高风险区域避开现代工业,开发“绿色”资源,经营生态资产,发展山区旅游业;中风险区,加强对生产力的保护,提升设防水平;在低风险区加密工业布局,因时制宜、因地制宜。比如汶川重灾区一些民族特色的小镇、村庄,都在震后成为了热门景区,获得的价值远远高于建工厂。尤其应当关注还没有发生灾害的高风险地区,要防患于未然,应当摒弃大开发的思路,限制发展规模,建设与区域相适应的生态安全和防灾减灾救灾体系。

振兴发展:全面小康路上不掉队

科技减灾如何进一步释放?这是我们目前面临的另一个重大问题。四川在重大灾害应对中的科技投入仍然有空间,这不仅仅是为了提升防灾减灾救灾能力,更重要的是培育减灾与应急的新产业。从日本的经验来看,2005年神户大地震之后,日本的应急产业有了高速发展,成为地方主导产业,在应急装备开发、应急物资研发等方面取得了国际领先的水平。

恢复重建仅仅是一个新起点。住上新房子,还要让灾区群众过上好日子,全面小康的路上不掉队。

对比日本,四川乃至全国的综合减灾产业发展还有很大空间。四川是一个多灾的省份,发展综合减灾与应急响应产业有广阔的市场需求,也有很强的社会需要,是除害兴利并举思路的体现。李冰父子的都江堰水利工程,就是世界上最好的科技减灾成果,也是除害兴利的典范。建议四川加大减灾科技投入,对产业进行战略设计和宏观把控,加快形成防、抗、救一体化的全链条综合减灾与应急响应的新产业,建立新时代绿色发展与综合风险防范的新模式,再造多个新“都江堰工程”。

新时代,要有新气象、新作为。在新发展理念指引下的灾区振兴发展,正走出一条绿色发展之路。

人物名片:史培军

在汶川地震灾区,青川的茶产业、北川的电子商务、汶川的生态旅游……如今,四川39个重灾县的城乡居民可支配收入,分别是震前的2.8倍和3.7倍。

北京师范大学常务副校长、国家减灾委员会专家委员会副主任、国务院应急办专家组成员、联合国减灾办亚洲高级科技咨询委主席。“5·12”汶川特大地震后,被任命为国家汶川地震专家委员会副主任;“4·20”芦山地震、“8·8”九寨沟地震后,担任国家减灾委员会芦山地震、九寨沟地震灾害综合评估专家组组长。  史培军教授长期从事区域自然环境演变、资源开发与灾害风险科学方面的研究。初步构建了“区域自然灾害系统”的理论体系,与团队共同编制中国自然灾害系列地图集和《世界自然灾害风险地图集》,完成了中国自然灾害系列区划,建立了区域重大自然灾害快速评估技术体系与综合灾害风险防范的凝聚力模式。

芦山地震三年重建任务基本完成后,四川及时出台《关于推进芦山地震灾区实现五年整体跨越七年同步小康目标的意见》。

芦山所在的雅安市迅速落实,加快发展动能接续和转换,践行“绿水青山就是金山银山”理念,坚持走“绿而美、绿变金”的发展振兴之路。新材料、清洁能源、生态经济等成为重要支柱。

去年九寨沟地震发生仅3个月,四川省政府印发的《“8·8”九寨沟地震灾后恢复重建总体规划》明确提出,科学重建、绿色重建,把地质灾害的防治作为生命工程,建设世界旅游目的地。

灾难已经过去。如今的巴蜀大地,正放飞梦想,砥砺前行!

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